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深化财税体制改革 构建现代财政制度

2014-05-06 09:43:52 来源:武汉一站通工商管理咨询有限公司 浏览:1418

 改革开放至今我国经历的六次行政管理体制改革,虽然每次都取得了一些阶段性成果,但不彻底,都在几年后重现了以往行政体制的弊端。必须建立相互制衡的预算管理体制才能从根本上控制住一切行政职能行为异化的“财源”。但是财政制度改革不能急于求成,在相关配套改革没有到位前,仓促建立分离制衡的预算体制不太现实。

  党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对深化财税体制改革作出了明确部署,第一次提出构建现代财政制度的概念。由此可见,此次深化财税体制改革的核心和目标就是要“建立现代财政制度”,那么,何为“现代财政制度”?目前没有一个现成的定义,笔者认为至少应涵盖宏观目标、实现目标的主体构成及关系、具体实施的手段和路径三方面。

  按照这一逻辑,笔者将“现代财政制度”归纳为以下三个方面:一是目标要与我国当前及未来国家宏观发展的战略规划相适应,不断促进社会的公平正义、保障国家的长治久安。二是其构成主体是以中央政府为核心的各级政府,因此,必须要从优化政府和市场的关系入手,优化各种资源配置结构,在现行政治体制框架内调动中央和地方的积极性,进而调动企业乃公民的积极性、激发建立公平社会所需要的各种正能量。三是其实施的手段和路径必须以深化预算管理制度改革为核心展开。一个公开透明、有效监督、运作顺畅的财税制度必将在规范各级政府行政权力的同时,充分发挥财税政策合理聚财、有效用财、优化结构、促进公平的应有职能。

  设立现代财政制度的目标

  从理论上说,财政是保障国家政权良治的财力基础和支柱,它涉及的绝不仅仅是一个纯粹经济范畴,它实际涵盖了政府所有行政行为的财力源泉。一个国家不同的发展阶段其制度涉及的目标是不同的,比如,战争年代,我们党的财政目标是围绕打赢战争保证战时供给;新中国成立后直到1978年改革前夕我们的财政目标是发展经济、保障供给;1978年改革开放至今我们又经历了无所不包的大一统的国家财政和市场经济初级阶段的公共财政,提出了效率优先、市场基础、政府有限的财政制度目标。由此可见,一个国家财政体制的目标是和这个国家的政治体制及发展战略相一致的,这就充分体现了财政体制在国家政权中的从属和基础地位。

  当今,我国正全面进入小康社会,经济快速发展的同时所带来的许多结构性问题日趋严重,如生产过剩的产业结构矛盾日益突出、人们在满足基本生存条件后的精神匮乏及公平缺失所导致的贫富差距不断扩大、腐败问题、环境污染以及对未来生存发展的不确定性加剧等等,这些经济发展所带来的问题和危机日渐严重,因此,为了避免在经济快速发展中落入“中等收入陷阱”,十八届三中全会审时度势,从宏观上提出了“五位一体”的总体布局,笔者以为,与当前的国家宏观战略规划相适应的现代财政体制追求的最高目标应该是:促进社会的公平正义、保障国家的长治久安。

  从1978年至今,我们的改革实际上是围绕着“效率优先、兼顾公平”(十四届三中全会正式提出展开的,即凡是有利于发展生产力的事都去做,即便是污染环境的产业也发展。进而演变成了“只要效率,不顾公平”的尴尬局面),这种发展模式所引发的问题甚至危机,可以这样说,今天社会存在的一切问题如腐败恶化、信用缺失、群体性事件不断发生、经济结构失衡、地方政府公信力丧失、贫富差距扩大等无不与缺乏公平正义的制度环境有关。因此,今后30年,我们应该立足于建设公平正义的社会,至少在二者排序上应赋予同样重要的地位,笔者认为,在今天的中国,公平甚至比效率更重要。建立现代财政制度的目标只有围绕着公平正义去聚财用财,才能符合国家中长期的战略规划,弥合左右分歧,凝聚改革共识,形成改革动力,才能使现代财政制度的建立有一个清晰的方向,也才能达到国家长治久安的终极目标。

  构成现代财政制度的主体及关系

  “财政”一词,从实际意义来讲,是指国家(或政府)的一个经济部门,即财政部门。它是国家(或政府)的一个综合性部门,通过收支活动筹集和供给经费和资金,保证实现国家(或政府)的职能。从经济学意义来理解,财政是一个经济范畴,是一种以国家为主体的经济行为,是政府集中一部分国民收入用于满足公共需要的收支活动,以达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。

  由此可见,现代财政制度的构成主体也应该是以中央政府为核心的各级政府(以其各级财政部门为运作模式),因此,必须要从优化政府和市场的关系入手,激发建立公平社会所需要的各种正能量。从这个意义上讲,《决定》所指出的经济体制改革是全面深化改革的重点,其中的平衡点就在于处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是首次以“决定性”这个词来形容市场在资源配置中的地位,其不但凸显了中央坚持市场化改革方向的立场,更为各种宏观调控手段包括财政政策调控的手段指明了方向。也就是说,今后政府在使用财政手段调控经济时必须坚持科学放权的原则,对于微观事务以及非公共事务尽量做到不干预、不插手,主要将财力使用集中到公共产品(如军事、医疗、养老、住房保障、义务教育等)的领域上来。现代财政制度必须立足这一基础,细化各种财政职能,建立事权和支出责任相适应的制度,在现行政治体制框架内充分调动中央和地方的积极性,优化各种资源配置结构,进而调动企业乃至公民的积极性。

  现代财政制度构成主体之间的关系具体体现在两个方面:一是事权与财权的匹配上,事权划分是现代财政制度有效运转的范围和前提。当前,我国中央和地方政府的事权与支出责任一直划分不清晰、不合理、不规范,一些应由中央负责的事务交给了地方,一些适宜地方负责的事务,中央承担了较多支出责任,中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。这种格局造成目前中央财政本级支出只占全国总支出的15%,地方实际支出占到85%。中央直接管理的事务太少,大量交给地方管理,又通过大量专项转移支付补助地方,这种越位、缺位并存的状况客观上会导致不同程度地干预地方事权,地方也无动力做好本不适于地方承担的事务,进而财政资金使用错位失效也就不足为奇了。

  而建立现代财政制度改革的方向就是要在合理划分中央地方事权和支出责任的基础上,适度加强中央事权和支出责任。对一些便于在全国范围内实施均等化安排的重大民生支出中央财政应直接负责(如义务教育、养老统筹、医疗等社会保障),减少中间环节的委托事务,即便是需要中央和地方各级政府都需承担的事权,也应明晰权限、划清职责,并据此按规定比例匹配中央和地方分担相应的支出责任。对于一时难以明晰权责的事项,中央财政可通过转移支付等手段在纵向和横向两个层面调节平衡财力分配,以补足必须要由地方政府履行事权存在的财力缺口,实现事权和支出责任相适应。

  二是事权与税权的匹配。从逻辑上将事权决定财权、财权决定税权,而分税制不仅仅是按照税种分配税收的收入,更重要的是地方政府要有适度的税权。1994年税改我们就曾承诺赋予地方政府和人大适度的税收立法权,但限于我国是单一制的政治体制,这种税权地方政府其实很难实际获得,因此,从1994年税改至今,地方事权与财权不匹配而又没有实际税收立法权的情况下,基层地方政府只有借债融资以弥补经费(经常性和建设性)的不足。

  上述财政体制现存的两个方面的问题不但使得地方政府的积极性很难调动,而且还变成了助长地方政府的借债“行政”的理由,进而不断累积了地方政府的债务风险,扭曲了财政结构,异化了财力聚集和使用范围。构建现代财政制度的改革就必须要从厘清财政制度构成主体之间的关系入手,继而理顺和明晰现代财政制度改革的方向和路径。

  建立现代财政制度的路径选择

  从传统的财政理论角度看,一个国家的财政制度主要包括收、支、平、管四方面,收支是财政的主要任务,而平、管则是对收支的调节、运用以致所期望达到的目的。但其核心都是围绕预算管理制度展开的,我国建立现代财政制度也必须要从预算制度改革开始,预算制度是现代财政制度的基础和核心,预算管理制度的确定将直接规范财政支出、收入的原则,进而对其平衡和有限管理产生影响。

  一般而言,预算制度包括预算编制、执行和监督三个部分。多年来,笔者一直以为,改革开放至今我国经历的六次行政管理体制改革,虽然每次都取得了一些阶段性的成果,但都不彻底,都在几年后重现了以往行政体制的弊端,主要原因就在于:仅以政府职能调整为手段来达到建立高效、优化、负责的服务性政府的目的,只能“扬汤止沸”。要想根除我国现有行政管理体制的弊端,逐步实现社会主义的民主政治,就必须要以彻底改革预算管理体制为突破口,建立相互制衡的预算管理体制才能从根本上控制住一切行政职能行为异化的“财源”。但是,财政制度改革事关整个行政体制改革成败的全局,不能急于求成,在相关配套改革没有到位前,仓促建立分离制衡的预算体制,即预算编制、预算执行和预算监督进行“三权分立”不太现实,因此,必须采取渐进的改革予以逐步推进。笔者认为,当前形势下建立现代财政制度的路径应有如下几个方面:

  预算管理体制的改革—公开、透明。预算反映国家的政策,规定政府活动的范围和方向。预算公开,就是要求政府向社会公众公开政府预算政策、预算制度、预算管理程序、预算资金分配过程和结果、预算收支等信息,让公众看得见、看得清、看得懂、问得出。建立现代财政制度更要求通过预算的公开透明实现财政管理的科学化和精细化。

  当前,我国预算管理体制主要存在以下几个问题:预算公开工作不积极、不主动,犹豫观望现象严重;预算公开内容不够细化,实质和深层次问题很少涉及,尤其涉及到“三公经费”更是模糊不清;预算公开不及时,地方财政预算公开进程普遍滞后于中央财政和中央部门,中央部门间公布进程也参差不齐;预算公开运作不够规范,随意性大等,这些最终都将直接影响公开的效果和政府的公信力和预算编制覆盖范围不完整、不全面,筹集和运用资金的权力缺乏硬约束。

  因此,必须从以下几个方面积极推进:一是加强顶层设计,完善政策法规,尤其要修改《预算法》,对公开预算内容、程序、时间、细化程度等要做强行规定,只要不涉及《保密法》的涉密内容,原则上都必须及时公开。二是加快预算公开的相关配套体系建设,如完善会计核算制度、建立政府资产负债平衡表、推进预算管理与资产管理的有机衔接。三是健全预算公开监督机制,建立预算公开考核机制、责任追求制度和预算公开反馈机制,强化预算公开的制度硬约束。四是要尽快将一切财政收入和支出,现阶段尤其是非税收入以及基金收入纳入预算编制之中,健全预算覆盖范围,加强预算管理的硬约束、减少政府筹集和使用资金的随意性,尤其是严格借“一事一议”突破人大对预算的审批和监督的行为。

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